Bisogna riconoscerlo: dal 1978 in avanti, con l’introduzione della Legge finanziaria annuale, l’assetto degli interventi pubblici fiscali e di spesa si è fatto sempre più congiunturale.
Le stagione delle “leggi di programmazione di spesa di settore” nelle diverse materie, dalla edilizia residenziale a quella scolastica, dai trasporti pubblici locali alla viabilità statale, oppure alle infrastrutture portuali, che avevano rappresentato per decenni l’ossatura degli interventi normativi strutturali, combinando obiettivi, politiche e risorse, si è progressivamente insterlita.
Era quella la normativa strutturale, con orizzonte pluriennale, che determinava la convergenza tra gli interessi collettivi al miglioramento delle infrastrutture e quelli del sistema produttivo, interessato ad avere commesse traguardanti il medio periodo: il tutto, all’interno di un contesto che di volta in volta riformava gli snodi organizzativi, gli assetti ordinamentali, ed i processi di allocazione territoriale e funzionale delle risorse.
Un po’ alla volta, questo assetto di programmazione degli interventi pubblici è stato abbandonato, e ci si è acconciati ad assumere decisioni di carattere annuale, congiunturale e marginale: sia i nuovi stanziamenti che i tagli alla spesa necessari per rientrare nei vincoli europei, avevano ed hanno ancora un respiro cortissimo.
Ogni anno, poi, le precedenti previsioni pluriennali in materia di andamento della crescita, del deficit e del debito pubblico, sempre troppo ottimistiche, dovevano essere reviste al ribasso, obbligando i Governi a sempre nuove manovre restrittive, focalizzate sull’anno successivo, assunte attraverso le Leggi finanziarie annuali.
Nel 2012, con la riforma dell’articolo 81 della Costituzione, che ha introdotto il principio del pareggio strutturale e che ha fatto venir meno il carattere formale della legge annuale di bilancio che derivava dal precedente divieto di introdurre con detta legge sia nuove entrate che nuove spese, è stata conseguentemente abolita la Legge finanziaria annuale che era stata prevista nel 1978 dalla riforma della Contabilità generale dello Stato per aggirare il citato divieto costituzionale.
Ora, è la legge di bilancio annuale che ha preso anche il posto della Legge finanziaria: dispone nuove entrate e nuove spese per il nuovo anno, opera tagli alle spese per lo stesso nuovo anno che erano state precedentemente disposte, e modifica liberamente anche il sistema impositiva.
La legge di bilancio riscrive annualmente, a piacimento del Governo ed a condizione che il Parlamento approvi queste sue proposte, l’assetto delle entrate e delle spese pubbliche: si assiste così al venir meno definitivo di quel quadro di programmazione che in precedenza era definito dalle leggi di settore e che pure veniva ritoccato congiunturalmente con le Leggi finanziarie.
Tranne pochi casi, come la legge sulla programmazione della spesa militare, il sistema normativo galleggia sulla base di decisioni annuali: e le proiezioni pluriennali si effettuano assumendo una invarianza di quelle decisioni. Dal bilancio pluriennale “a legislazione vigente”, che rispecchiava le decisioni pluriennali delle leggi di programmazione, si è passati ad un bilancio pluriennale “a politiche invariate”, che iscrive negli anni successivi al primo le stesse decisioni di spesa e di entrata valide per il primo anno.
In pratica, tutto è diventato aleatorio.
La vera novità ordinamentale è ora rappresentata dal PNRR: è un piano, concordato dal Governo con la Commissione europea dopo essere stato condiviso in sede parlamentare, in cui si stabiliscono azioni ed obiettivi pluriennali in diversi settori, coordinati con le riforme normative occorrenti per dare alle spese previste una piena efficacia.
E’ del tutto ovvio che dietro questa architettura ci siano state le grandi lobby economiche ed industriali, sia a Bruxelles dove è stato definita il progetto di NGUE e del RePowerUe, sia in Italia in sede di predisposizione del PNRR e dei suoi aggiornamenti.
A questo punto, c’è da chiedersi come mai la Commissione europea abbia manifestato tanta generosità nel determinare le allocazioni a favore dell’Italia in termini di risorse erogate a titolo di prestito: il motivo potrebbe essere stato proprio il disagio del sistema imprenditoriale italiano di fronte ad un assetto del bilancio e soprattutto degli investimenti pubblici che nel corso degli anni si era talmente sfilacciato e polverizzato da rendere impossibile qualsiasi pianificazione industriale a medio-termine.
Deve essere chiaro che ogni euro di spesa pubblica rappresenta un euro introitato da qualcuno: sia che si tratti di stipendi per i dipendenti, sia che si tratti di acquisti di beni o servizi; sia che si tratti di trasferimenti per incentivi alle imprese, sia che si tratti di spese per investimenti, di parte capitale.
Inutile stracciarsi le vesti, ora, per il fatto che l’Italia ha concordato con Bruxelles sia i prestiti da ricevere che le riforme da adottare: il problema vero è non esiste più uno strumento politico di programmazione degno di questo nome, né una sede di confronto tra gli interessi pubblici e le aspettative del mondo produttivo, perché le procedure amministrative di formazione del bilancio seguono logiche sostanzialmente contabili, tutte interne all’Amministrazione.
La politica di bilancio, in termini di decisioni pluriennali volte a definire obiettivi, allocare le necessarie risorse e definire il nuovo quadro normativo idoneo a dare seguito alle decisioni, da qualche parte si deve fare: se non la si fa in Italia, la fa l’Unione europea.
E’ dunque necessario riprendere in mano il processo politico di programmazione: non possiamo restare senza futuro, aspettando che qualcuno decida ancora una volta, a Bruxelles, al posto nostro.
