Ogni governo affronta la tentazione di fare due scelte popolari allo stesso tempo: mantenere le tasse basse e aumentare la spesa. Ma naturalmente, il risultato è un debito più alto. Per questo, numerosi paesi hanno cercato di introdurre regole fiscali che impediscano ai governi di cedere a questa tentazione. Una sfida immediata per tali regole è che devono contenere una certa flessibilità: dopotutto, legare le mani al governo durante una pandemia o una profonda recessione non sembra sensato. Una seconda sfida è che i governi di oggi spesso preferiscono non rispettare la regola approvata dal governo di ieri.
Un gruppo di economisti del FMI descrive queste questioni dopo aver studiato un database di regole fiscali in più di 120 paesi in “Fiscal Guardrails against High Debt and Looming Spending Pressures” (IMF Staff Discussion Note SDN/2025/004, settembre 2025, di Julien Acalin, Virginia Alonso-Albarran, Clara Arroyo, Waikei Raphael Lam, Leonardo Martinez, Anh D. M. Nguyen, Francisco Roch, Galen Sher, e Alexandra Solovyeva).
Ecco l’aumento dei paesi con una qualche forma di regola fiscale dal 1990. La tendenza al rialzo è iniziata nelle economie avanzate, ma da allora si è diffusa.
Aumento delle regole fiscali
Fonte: IMF
Gli autori del FMI descrivono così il funzionamento delle regole fiscali:
Sebbene le prime regole fiscali fossero spesso troppo rigide, i tentativi di introdurre maggiore flessibilità non si sono tradotti in una più forte conformità. … Meno di due terzi dei paesi rispettano in media le loro regole sul deficit, con una quota ancora più bassa nei mercati emergenti e nei paesi in via di sviluppo e per le regole sul debito. … I deficit fiscali a quattro anni dalla pandemia continuano a superare i limiti delle regole fiscali di una mediana di 2,0–2,5 punti percentuali di PIL per circa il 40% delle economie avanzate e il 60% degli EMDEs (Alonso e altri, 2025b). Nella maggior parte dei paesi, il debito pubblico ha superato i tetti fissati nelle regole di debito di una media di 25 punti percentuali di PIL. Tali ampie deviazioni dai limiti sono determinate sia da gravi shock sia da limiti nella progettazione delle regole fiscali (Davoodi e altri, 2022a). Durante shock gravi, l’entità e la quota dei paesi che deviano dai limiti aumentano, poiché spesa e deficit tendono a crescere. Ma anche in tempi normali, alcuni paesi hanno deficit e debito che superano persistentemente i limiti delle regole, in parte a causa delle numerose esclusioni dalle regole, di una supervisione fiscale limitata o della mancanza di aggiustamenti fiscali per ridurre debito e deficit. Negli ultimi anni, gli aggiustamenti fiscali sono stati limitati, complicando il ritorno al rispetto delle regole (Caselli e altri, 2022).
Scegliere una regola fiscale è piuttosto semplice: ad esempio, un governo può specificare che manterrà il bilancio in pareggio ogni anno, oppure che il debito pubblico non supererà un certo rapporto debito/PIL, insieme ad altri approcci. La regola può anche offrire una certa flessibilità per pandemie e recessioni. La parte difficile è decidere cosa fare quando il governo pensa di violare la regola o lo ha già fatto. Per affrontare questo aspetto, il team del FMI descrive due elementi utili di una regola fiscale.
Primo, ogni accordo su una regola fiscale dovrebbe includere anche un accordo su quali azioni correttive intraprendere se la regola viene piegata o infranta. Per esempio:
Ecuador e Spagna impongono azioni correttive quando i risultati fiscali sono vicini ai limiti. Alcuni paesi applicano soglie progressive con misure più severe corrispondenti. Per esempio, la Repubblica Ceca fissa soglie sul rapporto debito/PIL, che richiedono aggiustamenti fiscali più ampi se superate. … In caso di deviazioni, molte regole fiscali richiedono azioni correttive entro uno e mezzo o due anni (Finlandia, Spagna) dalla violazione, e talvolta entro tre anni (Grenada). Meccanismi più stringenti possono richiedere che le azioni correttive siano incluse già nel bilancio successivo. … Alcune regole … prevedono il completo recupero delle deviazioni accumulate in passato. Ad esempio, il meccanismo della Svizzera accumula ogni deviazione dalle spese di bilancio in un conto virtuale, imponendo al governo di adottare misure sufficienti a rientrare nei limiti nei tre bilanci successivi se il saldo negativo del conto supera il 6% della spesa. Meccanismi in Germania, Grenada e Giamaica richiedono azioni correttive per deviazioni cumulative. … Alcuni paesi specificano misure particolari; ad esempio, la regola fiscale della Repubblica Slovacca impone un blocco dei salari nel settore pubblico se il debito supera il 53% del PIL, con ulteriori tagli alla spesa se il debito oltrepassa il 55%.
In sintesi, se una regola fiscale non specifica quali conseguenze deriveranno dalla sua violazione e in quali tempi, non è una vera regola. L’altro elemento fondamentale di una regola fiscale di successo è avere istituzioni che possano creare pressione dall’esterno quando il governo la sta violando o è sul punto di farlo.
Ad esempio, molti paesi pubblicano un “quadro fiscale di medio termine” (MTFF), che mira a raggiungere un ampio accordo sulle decisioni di bilancio prima di entrare nei dettagli. Gli economisti del FMI scrivono:
L’MTFF stabilisce limiti dall’alto verso il basso sulla spesa pubblica e sul saldo fiscale, guidando il processo di bilancio annuale. Il rapporto MTFF dovrebbe includere la strategia fiscale, proiezioni macro-fiscali di medio termine, misure per raggiungere gli obiettivi fiscali e una valutazione dei rischi fiscali (Curristine e altri, 2024). L’MTFF dovrebbe essere preparato e pubblicato prima del bilancio, includendo tetti pluriennali per gli aggregati fiscali, che possono essere anche suddivisi in quadri settoriali o programmatici (per esempio, Francia, Ruanda, Sudafrica, Svezia) per facilitare la traduzione degli obiettivi nei bilanci e nelle priorità di spesa annuali.
Confesso che, nel contesto del bilancio federale degli Stati Uniti, che sembra gestito con una combinazione di risoluzioni temporanee e leggi omnibus che raggruppano tutto, l’idea di un accordo su un MTFF appare molto difficile. Ma diversi paesi ci riescono. Un’altra forma di pressione esterna è avere un “consiglio fiscale” con un certo grado di indipendenza operativa, capace di segnalare e rendere pubblica la minaccia alle regole fiscali.
La supervisione fiscale può assumere forme diverse, dai comitati parlamentari di bilancio e uffici di revisione a consigli fiscali indipendenti. I consigli fiscali possono fornire valutazioni tecniche sul rispetto delle regole fiscali e segnalare deviazioni durante l’anno. La loro esperienza è cruciale per valutare i rischi per le finanze pubbliche e il realismo delle previsioni macro-fiscali contenute nel bilancio e nell’MTFF. I consigli fiscali dovrebbero comunicare direttamente con i media. Per garantire la loro indipendenza operativa, dovrebbero avere un mandato ben definito, risorse adeguate, garanzie di bilancio e accesso tempestivo alle informazioni …
Nel contesto degli Stati Uniti, anche l’idea di un consiglio fiscale non sembra molto realistica. Il governo statunitense decise negli anni ’30 che la Federal Reserve avrebbe avuto obiettivi stabiliti dalle leggi approvate dal Congresso e firmate dal Presidente, ma sarebbe stata indipendente nella gestione operativa dalla politica. Ma questo assetto è oggi messo in discussione, e un consiglio fiscale indipendente responsabile della strategia fiscale e degli obiettivi appare ancora meno plausibile politicamente.
Ancora una volta, le regole fiscali sono semplici. La parte difficile è specificare quali azioni correttive avverranno se non vengono rispettate, e quali istituzioni credibili sosterranno le regole e le azioni correttive quando necessario.
Questo articolo è ripreso e tradotto da Conversable Economist.
