Le circolari dell’Agenzia delle Entrate sono atti di prassi e non legge. In quali casi possono essere usate contro il contribuente?
Le circolari dell’Agenzia delle Entrate e quelle ministeriali sono atti interpretativi che si accompagnano al corpo normativo delle leggi e dei regolamenti. Le circolari sono atti che permettono la corretta applicazione delle normative fiscali, ma il loro valore non equivale a quello della legge.
Proprio per questo motivo le circolari non possono imporre obblighi impositivi perché non possono sostituirsi al legislatore nel creare norme inderogabili e imperative. La loro funzione è unicamente quella di comprendere le disposizioni normative per applicarle nel modo giusto. La circolare, quindi, ha solo funzione interpretativa e informativa e non può introdurre disposizioni che la legge non ha previsto.
Il peso delle circolari dell’Agenzia delle Entrate
Molto spesso sia i contribuenti che gli intermediari (ma anche gli stessi Uffici dell’Agenzia delle Entrate) hanno la tendenza di attribuire alle circolari lo stesso peso della legge. Va ricordato, però, che un’obbligazione tributaria può nascere soltanto dalla legge e non può essere creata dalla prassi degli atti amministrativi, anche se sono dettagliati.
Le interpretazioni che le circolari contengono, quindi, restano interpretazioni e in nessun caso possono prevedere obblighi impositivi non previsti dalla normativa. Per questo motivo le circolari non costituiscono un parametro legittimo nei giudizi tributari, ma non sono neanche vincolanti per il giudice che deve interpretare le norme e applicarle. L’interpretazione delle circolari potrebbe essere d’aiuto ai giudici, ma non deve mai sostituirsi a essi.
Se un contribuente dovesse subire una pretesa impositiva basata su quanto previsto dalla circolare e non dalla legge, la pretesa sarebbe considerata, sotto il profilo giuridico, illegittima. Il contribuente, però, dovrà impugnare l’atto davanti a un giudice che applicherà la legge (e non le circolari).
L’importanza delle circolari
Nonostante quanto fin qui sostenuto, l’importanza delle circolari non deve essere sminuita. Si tratta, infatti, di documenti interpretativi che fanno in modo che le norme siano applicate in modo uniforme.
Le circolari emanate dall’amministrazione tributaria, fiscale e amministrativa spiegano, suggeriscono e permettono a contribuenti e intermediari di interpretare correttamente la normativa, ma non possono creare obblighi o modificare il contenuto della legge.
La funzione delle circolari, in ogni caso, resta centrale nell’azione di riduzione del contenzioso tributario. Non sempre, infatti, l’interpretazione di una norma è di immediata comprensione e la funzione della prassi interpretativa è proprio questa: chiarire il significato di leggi fiscali nuove e di norme complesse. Le istruzioni contenute nelle circolari permettono di uniformare il comportamento di fronte a una norma (presso tutti gli uffici dell’Agenzia delle Entrate) e offrono indicazioni e supporto ai cittadini.
Quello che va compreso è che si tratta di atti interni della Pubblica amministrazione che vengono resi pubblici e consultabili da tutti i cittadini.
In più occasioni la Corte di Cassazione ((con la sentenza n.45558 del 1° dicembre 2022 e con la sentenza n. 23031 del 2007) ha ricordato che la circolare non ha carattere cogente e che si tratta di un atto puramente interno che esprime un parere dell’amministrazione che non è vincolante per il contribuente.
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