Non c’è alcun dubbio che una combinazione di sussidi governativi e tariffe o altre restrizioni alle importazioni possa favorire un’industria domestica specifica e mirata. Ma quando si parla di politica industriale, la questione è se i costi di tale politica producano benefici per l’intera economia, concentrandosi su un settore che favorisca futuri aumenti di produttività grazie all’apprendimento tecnologico continuo e alle economie di scala, oppure se la politica industriale avvantaggi solo alcune imprese nazionali ben collegate, imponendo costi — sia di bilancio sia dovuti a risorse mal allocate — al resto dell’economia interna.
Il rapporto di ottobre 2025 del World Economic Outlook pubblicato dal FMI dedica un capitolo a “Politica industriale: gestire i compromessi per promuovere la crescita e la resilienza.” Il rapporto del FMI considera una combinazione di modelli teorici e studi empirici. Qui mi concentrerò sulla discussione del rapporto riguardo alle lezioni tratte da due economie: la Corea, spesso considerata un successo della politica industriale, e il Brasile, che invece non lo è.
Per il confronto tra Corea e Brasile, il rapporto afferma (note omesse):
“[Q]uesta sezione esamina due casi storici importanti e ben documentati nei mercati emergenti: Brasile e Corea. Negli anni ’70, entrambi i paesi adottarono politiche industriali su larga scala utilizzando strumenti simili a quelli presenti nelle strategie industriali moderne, con l’obiettivo di promuovere la trasformazione strutturale in settori strategici selezionati… Tuttavia, i loro approcci differivano notevolmente. Il Brasile puntava principalmente sull’industrializzazione sostitutiva delle importazioni e si basava su imprese statali come principale veicolo di attuazione, mentre la Corea perseguiva un modello orientato all’esportazione basato su grandi conglomerati privati (chaebol). L’esperienza coreana è ampiamente considerata più di successo…”
Quali sono le principali differenze tra le politiche industriali di Corea e Brasile? Il rapporto considera tre aree: progettazione delle politiche, attuazione e politiche complementari.
Progettazione delle politiche.
Il confronto tra le esperienze dei due paesi rivela il ruolo cruciale svolto da una buona progettazione, i cui elementi includono la promozione dell’apprendimento attraverso la pratica (“learning by doing”), il targeting di un mercato sufficientemente ampio da permettere alle imprese di raggiungere una scala di produzione efficiente e il sostegno ad aree con alti rendimenti potenziali o esternalità positive.
In Corea, politiche deliberate enfatizzavano l’apprendimento esperienziale sul campo. I chaebol si affidavano a ingegneri salariati piuttosto che ad amministratori a livello di stabilimento per assorbire le tecnologie straniere e costruire competenze nazionali. Al contrario, le politiche industriali del Brasile furono attuate attraverso imprese statali e mancavano del coinvolgimento del settore privato che era centrale nel modello coreano. La strategia orientata all’export della Corea permise ai chaebol di accedere ai mercati globali e beneficiare delle economie di scala, mentre in Brasile la sostituzione delle importazioni confinava le imprese statali a un mercato domestico limitato, riducendo la loro capacità di aumentare i volumi produttivi.
Attuazione.
I due casi sottolineano l’importanza di un’attenta attuazione, che includa la promozione della concorrenza, il ricorso ad agenzie competenti e criteri oggettivi per valutare il successo o il fallimento, nonché clausole di salvaguardia — come le sunset clauses — per limitare i costi dei fallimenti politici.
A differenza della limitata concorrenza affrontata dalle imprese statali brasiliane, la concorrenza interna e internazionale era centrale nell’approccio coreano, garantendo la disciplina di mercato. Ad esempio, il governo supportava più imprese all’interno dei settori e lasciava alle forze di mercato il compito di determinare i vincitori. Questo approccio fu evidente nelle prime fasi dell’industria automobilistica, quando diversi concorrenti beneficiarono del sostegno statale prima che Hyundai emergesse come impresa dominante.
In Corea, la governance delle politiche industriali era istituzionalizzata: le riunioni mensili per la promozione delle esportazioni — presiedute da alti funzionari e rappresentanti di accademia, finanza e industria — fornivano un forum strutturato di controllo e revisione delle performance. Gli obiettivi di esportazione fungevano sia da riferimento per l’allocazione delle risorse statali sia da clausole di uscita: le imprese che non li raggiungevano rischiavano di perdere i sussidi, indipendentemente dalle dimensioni o dall’influenza politica.
Il Brasile, al contrario, mancava di un quadro di governance e di salvaguardie comparabili.
Politiche complementari.
Infine, i casi dimostrano il ruolo abilitante delle riforme strutturali e della stabilità macroeconomica. In Corea, una campagna anticorruzione lanciata prima della spinta industriale segnalò che tutti i chaebol erano soggetti allo stato di diritto. Durante la fase di industrializzazione, il governo investì in parchi industriali e facilitò le importazioni di materie prime e beni capitali essenziali per sostenere la produzione interna. Inoltre, rafforzò il sistema educativo per soddisfare la crescente domanda di ingegneri qualificati e operai specializzati.
Queste distinzioni mi portano a riflettere sugli attuali sforzi degli Stati Uniti in materia di politica industriale, sia attraverso le tariffe in stile Trump sia tramite i sussidi in stile Biden. A mio avviso, la forma emergente di politica industriale americana assomiglia troppo al Brasile e troppo poco alla Corea.
Ad esempio, vi è un’enfasi eccessiva sulla sostituzione dei prodotti importati, in stile brasiliano, e troppo poca attenzione alle aree con alti rendimenti potenziali, economie di scala e apprendimento esperienziale orientato ai mercati globali.
Le politiche industriali statunitensi non sembrano concentrarsi sull’identificazione di indicatori di successo — con la conseguente minaccia di ritirare il sostegno se tali obiettivi non vengono raggiunti.
Il metodo americano non sembra mirato a facilitare le importazioni strategiche necessarie per la crescita della produzione interna, né a costruire un’infrastruttura nazionale di ricerca e sviluppo, né ad aumentare l’offerta di ingegneri e lavoratori qualificati.
Una politica industriale di successo spinge un’economia verso una scala di futuri guadagni di produttività e cambiamento economico — il successo consiste nell’abbracciare la futura disruption economica.
Al contrario, la politica industriale americana sembra basarsi su quella che chiamo una speranza “Field of Dreams”: “Se la sovvenzioni, la prosperità arriverà.”
Il rapporto del FMI riassume la lezione in modo chiaro, anche se poco ispirato:
“I decisori politici devono essere consapevoli dei costi opportunità e dei compromessi: mentre la politica industriale può aumentare la produzione nel settore target, questo deve essere bilanciato rispetto ad altre considerazioni come il costo fiscale, i prezzi al consumo più elevati e la possibile allocazione inefficiente delle risorse.
Un targeting appropriato e salvaguardie, la disciplina di mercato e riforme strutturali complementari sono elementi cruciali di un pacchetto di politica industriale ben progettato.”
Questo articolo è ripreso e tradotto da Conversable Economist.
