La politica industriale può essere definita come l’insieme delle politiche governative che mirano a modificare la struttura settoriale di un’economia: ad esempio, favorendo un’industria ad alta tecnologia, un settore manifatturiero o, nei paesi a basso reddito, riducendo la dipendenza dalla produzione di materie prime e prodotti agricoli per concentrarsi maggiormente sulla loro trasformazione.
Gli strumenti della politica industriale possono includere sussidi diretti, sussidi indiretti (come prestiti a tasso agevolato o la costruzione di infrastrutture chiave), sussidi legati alle esportazioni, riduzione della concorrenza delle importazioni attraverso tariffe e altri metodi, abbattimento delle barriere commerciali per rendere più economico l’acquisto di beni e input essenziali, norme che impongono una quota di contenuto locale nella produzione di determinati beni, acquisti diretti di beni da parte del governo e altro ancora. Come ci si potrebbe aspettare, queste politiche hanno avuto successi in alcuni casi e, in altri, si sono rivelate uno spreco di risorse.
Un gruppo di economisti del FMI—Sandra Baquie, Yueling Huang, Florence Jaumotte, Jaden Kim, Rafael Machado Parente e Samuel Pienknagura—ha pubblicato una nota di discussione che riassume alcune lezioni tratte dall’esperienza, intitolata «Industrial Policies: Handle with Care» (FMI, SDN/2025/002, marzo 2025). Ecco alcuni dei temi più interessanti.
Gli esempi di successo più citati nella politica industriale tendono a provenire dall’Asia orientale: Giappone, Corea, Taiwan, Cina. Al contrario, gli esempi di fallimento spesso provengono dall’America Latina. Una differenza cruciale è che i successi asiatici si sono concentrati sulle esportazioni, imponendo alle industrie di raggiungere obiettivi nel mercato globale per poter ricevere sussidi, mentre i fallimenti hanno spesso seguito la strategia della sostituzione delle importazioni, bloccando le importazioni per sostenere il consumo interno. Gli economisti del FMI scrivono:
Il dibattito sull’efficacia delle politiche industriali (IP) si è concentrato su due narrazioni contrapposte. Da un lato, vi è l’esperienza negativa dei paesi latinoamericani con la sostituzione delle importazioni, che, dopo due decenni di crescita favorevole tra gli anni ’50 e ’60, hanno faticato a raggiungere livelli elevati di produttività. Dall’altro lato, vi è l’esperienza positiva delle economie asiatiche come Hong Kong, Giappone, Corea del Sud, Singapore e Taiwan, che hanno puntato sulla crescita trainata dalle esportazioni e offrono un modello di riferimento per i sostenitori delle politiche industriali. I percorsi divergenti tra America Latina e Asia hanno portato molti osservatori a sottolineare l’importanza del design delle politiche industriali.
Un altro tema rilevante è il confronto tra politiche strutturali generali e politiche industriali mirate. Le prime tendono ad avere effetti più ampi e duraturi. Infatti, le riforme strutturali potrebbero essere un prerequisito affinché le politiche industriali abbiano successo. Gli economisti del FMI scrivono:
Le riforme strutturali hanno, in media, effetti molto più ampi rispetto alle politiche industriali (IP), evidenziando il loro ruolo fondamentale. Le IP sono accompagnate da benefici economici inferiori rispetto alle “politiche orizzontali” che mirano a ridurre la corruzione, migliorare la governance e facilitare l’accesso al credito. Anche quando le IP possono essere desiderabili, le politiche orizzontali rimangono essenziali. Le IP risultano più efficaci nei paesi con istituzioni migliori, un ambiente imprenditoriale solido, condizioni favorevoli nei mercati finanziari e una forza lavoro più istruita. Istituzioni ben funzionanti limitano il rischio che le IP vengano catturate da gruppi di interesse e ne facilitano l’implementazione. Un ambiente imprenditoriale forte facilita il flusso dei fattori di produzione verso imprese mirate e in rapida crescita, spingendole a rimanere competitive. Mercati finanziari efficienti permettono alle imprese selezionate di ricevere un doppio impulso per sbloccare il loro potenziale, combinando il sostegno delle IP con il credito privato per cogliere opportunità redditizie.
Le politiche industriali che riducono le barriere commerciali tendono a generare benefici maggiori rispetto ai dazi sulle importazioni che limitano il commercio. Il documento di discussione del FMI afferma:
Allo stesso modo, le IP che liberalizzano il commercio—cioè quelle che riducono le restrizioni commerciali—sono associate a una maggiore produttività delle imprese e a un maggiore valore aggiunto nel medio termine, con cambiamenti trascurabili nello stock di capitale. … Una politica di liberalizzazione aggiuntiva è correlata a un miglioramento della performance aziendale nel medio termine: un aumento della produttività dell’1,6%, un incremento del valore aggiunto dell’1,2%, un aumento dello 0,8% della massa salariale (indicatore dei salari e dell’occupazione) e un incremento dello 0,4% dello stock di capitale, sebbene quest’ultimo non sia statisticamente significativo (Figura 8, pannello 3). L’associazione positiva tra condizioni commerciali più liberali e produttività aziendale si ricollega a una letteratura consolidata che mostra come la riduzione delle barriere commerciali possa rafforzare la concorrenza nei settori liberalizzati, inducendo le imprese a sfruttare le economie di scala, migliorare l’efficienza e innovare (Helpman e Krugman 1985; Melitz 2003; Aghion et al. 2005). Diversamente dagli incentivi all’export e dai sussidi nazionali, che sono mirati, la riduzione delle barriere commerciali ha un impatto uniforme su tutte le imprese all’interno del settore interessato. I risultati sono coerenti con la scoperta che i sussidi industriali destinati ai settori con elevate esternalità generano benefici minori rispetto a misure di liberalizzazione commerciale, come le riduzioni tariffarie generalizzate (Bartelme et al. 2019).
La riduzione delle barriere all’importazione favorisce anche i trasferimenti tecnologici nel medio e lungo termine. Sebbene le IP protezionistiche ben mirate possano temporaneamente incrementare i trasferimenti tecnologici ricevuti, l’eliminazione delle restrizioni commerciali sblocca miglioramenti più ampi e potenzialmente più duraturi. L’eliminazione di una barriera all’importazione aumenta in media del 5% il numero di domande di brevetto ricevute dopo quattro anni…
Infine, le politiche industriali non sono gratuite, ma impongono costi sia monetari che non monetari. Gli economisti del FMI scrivono:
Dal punto di vista fiscale, le spese per le IP nel periodo 2019-2021 in un campione di paesi OCSE sono state pari a circa l’1,4% del PIL (Criscuolo et al. 2023). Pertanto, in un contesto di alti livelli di debito, le IP possono limitare la capacità dei governi di risparmiare e/o ridistribuire risorse per affrontare altre sfide. Le IP possono anche influenzare settori o imprese non destinatari, attraverso la riallocazione delle vendite o delle risorse verso le entità supportate. Questa azione potrebbe non migliorare il benessere economico se le IP non sono ben mirate e questa riallocazione danneggia settori o imprese più produttivi. Inoltre, l’attuale panorama geoeconomico aggiunge ulteriore complessità. Le IP possono generare effetti di ricaduta transfrontalieri, aumentando il rischio di ritorsioni da parte di altri paesi, il che potrebbe indebolire il sistema commerciale multilaterale e aggravare la frammentazione geoeconomica. Questo, a sua volta, potrebbe limitare il benessere globale, ostacolando gli incentivi all’innovazione e il flusso di nuove tecnologie tra i paesi.
Dal mio punto di vista, gli argomenti a favore delle politiche industriali spesso si riducono a un elenco di ingiustizie che le imprese statunitensi affronterebbero nei mercati globali. A volte queste ingiustizie mi sembrano reali; altre volte, non tanto. Inoltre, mi lascia perplesso chiunque si aspetti che i mercati globali riflettano preoccupazioni di giustizia—soprattutto se tali preoccupazioni portano in qualche modo a tagliare il sostegno ai meccanismi di risoluzione delle controversie commerciali dell’Organizzazione Mondiale del Commercio.
Ma forse più rilevante è il fatto che le discussioni su cosa sia “equo” nel commercio globale mi sembrano spesso un modo per incolpare gli altri senza affrontare le questioni interne. Ad esempio, l’economia statunitense affronta sfide reali come l’istruzione primaria e secondaria (K-12) e la formazione dei lavoratori, i deficit di bilancio e i livelli di debito pubblico in crescita, la necessità di mantenere la ricerca e lo sviluppo all’avanguardia del progresso tecnologico, e regole e regolamenti che permettono a piccoli gruppi di pressione di ostacolare sia lo sviluppo positivo sia quello potenzialmente dannoso.
Questo articolo è ripreso e tradotto da Conversable Economist.
