L’economia cinese è una combinazione non convenzionale di controllo centrale e sussidi, soprattutto per quanto riguarda le grandi imprese statali e il settore finanziario, mescolata all’ampio utilizzo di imprese private e meccanismi di mercato.
Uno dei meccanismi più comuni è stato quello di premiare i funzionari dei governi locali in base al raggiungimento degli obiettivi di crescita economica stabiliti dal governo centrale per la loro area. Questo sistema può funzionare piuttosto bene… fino a quando non smette di farlo.
Jeffery (Jinfan) Chang, Yuheng Wang e Wei Xiong si concentrano su questo aspetto dell’economia cinese nel loro studio “Taming Cycles: China’s Growth Targets and Macroeconomic Management” (Brookings Papers on Economic Activity, primavera 2025). Ecco come descrivono il processo di definizione degli obiettivi economici nei vari livelli del governo cinese:
Dalle province, che rispondono direttamente al governo centrale, fino a città, contee e comuni, ogni livello di governo locale svolge un ruolo cruciale nel tradurre gli obiettivi nazionali in risultati economici concreti. All’inizio di ogni anno, i governi locali stabiliscono i propri obiettivi di crescita in coordinamento con le autorità superiori, basandosi su valutazioni delle condizioni economiche locali. Una caratteristica notevole di questo processo è il fenomeno dell’“amplificazione dall’alto verso il basso”, per cui gli obiettivi di crescita nazionale vengono costantemente superati da quelli provinciali, che a loro volta sono superati da quelli delle città. Questo schema riflette la struttura degli incentivi del sistema di governance cinese, in cui i funzionari locali sono valutati in base alla loro capacità di attuare le direttive delle autorità superiori e stimolare la crescita economica nelle proprie giurisdizioni. Di conseguenza, i leader regionali tendono a fissare obiettivi di crescita ambiziosi che superano le aspettative dei loro superiori. Questa strategia ha una duplice funzione: da un lato offre un margine di sicurezza per rispettare le aspettative superiori, dall’altro motiva i subordinati a superare le previsioni. In questo contesto, gli obiettivi di crescita non sono solo strumenti di pianificazione, ma strumenti che incentivano la competizione tra i governi locali. I nostri risultati mostrano un effetto “a cricchetto” nel modo in cui i governi locali adeguano i loro obiettivi di crescita in modo asimmetrico—alzandoli in modo aggressivo durante i boom economici ma riducendoli con più cautela durante le fasi di rallentamento.
Target di crescita del PIL in Cina
Fonte: Brookings Papers on Economic Activity,
Questa figura illustra il processo in azione. La linea tratteggiata blu rappresenta l’obiettivo nazionale di crescita. La linea rossa continua rappresenta la crescita effettiva. La linea gialla tratteggiata rappresenta l’obiettivo di crescita a livello provinciale (ponderato in base alla dimensione economica della provincia) e la linea verde tratteggiata rappresenta l’obiettivo di crescita a livello cittadino (ponderato in base alla dimensione economica della città).
Come sottolineano gli autori, è utile considerare la figura come divisa in due parti. Nella prima parte, fino al 2010 circa, l’obiettivo di crescita per la Cina è elevato e la crescita effettiva è ben al di sopra dell’obiettivo. Le province e le città potevano quindi fissare obiettivi di crescita aggressivi. Ma dopo il 2010 circa, il tasso di crescita reale scende al livello dell’obiettivo nazionale, e l’obiettivo stesso viene gradualmente ridotto. Anche gli obiettivi a livello provinciale e cittadino si abbassano, ma più lentamente.
Da qui emerge una dinamica sgradita. Nei primi dieci anni circa rappresentati nella figura, la crescita della Cina era trainata in larga parte da un’esplosione delle esportazioni, successiva all’ingresso del Paese nell’Organizzazione Mondiale del Commercio nel 2001. I livelli inferiori del governo potevano competere tra loro per facilitare questa crescita.
Ma consideriamo la situazione dei governi statali e locali quando i tassi di crescita cominciano a calare nella seconda parte della figura. I funzionari provinciali e cittadini sono ritenuti responsabili del raggiungimento degli obiettivi di crescita, e per loro, l’idea di proporre obiettivi di crescita più bassi potrebbe sembrare pericolosa. Molti cercheranno quindi modi per sostenere tassi di crescita più elevati. I governi provinciali e cittadini hanno fondamentalmente due fonti di finanziamento per fare questo: la vendita di terreni e l’indebitamento.
Infatti, uno dei motivi per cui la crescita della Cina è rimasta robusta durante la Grande Recessione del 2008 è che il governo centrale ha dato il via libera ai governi locali per aumentare l’indebitamento—e così stimolare le loro economie. Il denaro preso in prestito veniva spesso usato per costruire infrastrutture, non necessariamente perché fossero necessarie, ma perché la costruzione in sé veniva conteggiata come crescita economica locale ai fini del raggiungimento degli obiettivi.
Si capisce dove si va a parare. Gli autori stimano che il debito dei governi locali, tra il 2011 e il 2019, sia cresciuto in misura pari al 14% del PIL nazionale. Le infrastrutture costruite in quel periodo non si sono tradotte in una maggiore crescita dei ricavi tra le imprese quotate in borsa (che possono essere usate come indicatore della crescita economica reale al di là della “botta” da debito pubblico). Gli autori scrivono:
La disconnessione tra la crescita del PIL e gli indicatori economici più ampi può derivare da meccanismi chiave individuati negli studi sull’economia cinese. Poiché gli investimenti infrastrutturali offrivano rendimenti decrescenti, è probabile che i grandi progetti non abbiano generato effetti di ricaduta significativi (per es., Qian, Ru e Xiong, 2024). Nel frattempo, l’impennata del debito dei governi locali ha sottratto capitale che avrebbe potuto invece sostenere imprese private più produttive, ostacolando la crescita economica organica. Questo schema è in linea con le scoperte di Cong e altri (2019) e di Huang, Pagano e Panizza (2020) sugli effetti dello stimolo cinese post-crisi.
In altre parole, funzionari dei governi locali messi sotto pressione competitiva per facilitare la crescita economica organica possono rappresentare un approccio di sviluppo utile. Ma funzionari locali spinti dalla competizione a sostituire la crescita economica organica con l’indebitamento per “dopare” l’economia locale tenderanno a lasciare dietro di sé un cumulo di debiti discutibili. Nel frattempo, gli obiettivi ufficiali di crescita nazionale della Cina mostravano una tendenza al ribasso, e quanto si possa davvero fidarsi delle statistiche ufficiali del PIL resta una questione molto aperta.
Questo articolo è ripreso e tradotto da Conversable Economist.
