Nelle discussioni sulla politica industriale, c’è spesso un momento in cui qualcuno fa un’affermazione del tipo: “Ogni nazione ha una politica industriale. Anche non avere una politica industriale è un tipo di politica industriale. L’unica domanda rilevante è che tipo di politica industriale dovremmo scegliere.”
Nella mia esperienza, le persone che fanno questa argomentazione poi saltano immediatamente al motivo per cui un tipo specifico di politica industriale dovrebbe essere davvero molto aggressiva, compresi strumenti come sussidi e vincoli sulle importazioni volti ad assistere specifiche industrie o aziende nazionali.
È vero, ovviamente, che ogni nazione ha un qualche tipo di politica industriale, se quel termine è molto ampiamente compreso. Ma trovo utile pensare alla politica economica e ai suoi effetti sull’industria a strati.
Lo strato più basilare è un’economia con un sistema legale che applica i contratti, un sistema finanziario funzionante, leggi fallimentari funzionali, bassa inflazione, prestiti governativi moderati, buone infrastrutture di trasporto e comunicazione e un solido sistema educativo dalla scuola K-12 fino a college e università, formazione della forza lavoro per adulti e così via. Queste caratteristiche sicuramente supportano uno sviluppo più robusto dell’industria, ma senza prendere posizione in quali industrie emergeranno.
Come passo successivo, si può immaginare la comprensione che la crescita a lungo termine del tenore di vita è stata, negli ultimi 2-3 secoli, strettamente correlata ai progressi della scienza e della tecnologia. È una convinzione standard tra gli economisti che un libero mercato senza restrizioni tenderà a sottoinvestire nell’innovazione, in gran parte perché le innovazioni possono essere copiate e gran parte del beneficio di un’innovazione va agli utenti piuttosto che all’inventore. Pertanto, i paesi ad alto reddito sovvenzionano l’innovazione in diversi modi: attraverso la protezione dei brevetti e dei diritti di proprietà intellettuale per contribuire ad aumentare la ricompensa per gli innovatori di successo, attraverso agevolazioni fiscali per la ricerca e lo sviluppo fatte dalle imprese e attraverso il finanziamento diretto della scienza e dell’innovazione presso gli istituti di ricerca. Questi tipi di passi cercano di modellare la direzione di un’economia verso una maggiore enfasi sulla crescita basata sulla tecnologia. Ho sostenuto che, nonostante un recente moderato aumento della spesa statunitense per la ricerca e lo sviluppo, c’è un caso plausibile per aumentare questi incentivi con l’obiettivo di raddoppiare la spesa statunitense per la ricerca e lo sviluppo.
Tuttavia, si può tracciare una linea concettuale tra il supporto generale per la R&S e il supporto mirato per settore. Ad esempio, una società potrebbe identificare alcune priorità tecnologiche: ad esempio, produzione di energia senza carbonio, farmaci antitumorali, produzione interna più forte di semiconduttori, intelligenza artificiale e altri. Una certa quantità di sostegno governativo alla ricerca e sviluppo potrebbe essere rivolta alle aree desiderate. Inoltre, il governo potrebbe adottare altre misure: forse premi per alcuni tipi di invenzioni (si pensi all’Operazione Warp Speed per la creazione dei vaccini COVID), o consentire alle aziende di cooperare, senza paura delle leggi antitrust, per finanziare congiuntamente la ricerca o per costruire joint venture con le aziende più performanti in altri paesi. Ma tutti questi passaggi si concentrano sul supporto per la ricerca e lo sviluppo della conoscenza.
Il livello successivo è il supporto diretto per le industrie, o anche per alcune aziende specifiche. Questo sostegno potrebbe assumere la forma di sussidi governativi diretti o agevolazioni fiscali per alcune imprese e/o industrie. Potrebbe anche coinvolgere il governo nell’infrastruttura di trasporto o nella formazione della forza lavoro che è finalizzata in modo molto specifico allo sviluppo industriale in una particolare località.
Il livello finale della «politica industriale» non è solo quello di costruire imprese e industrie nazionali con sussidi, infrastrutture e sviluppo della forza lavoro - nonché il sostegno alle competenze tecnologiche e scientifiche sottostanti - ma di ostacolare la concorrenza internazionale con tariffe e quote di importazione.
Probabilmente ci sono altri modi sensati per dividere queste categorie, ma il punto che sto cercando di fare è che usare il termine «politica industriale» per riferirsi a tutti questi passaggi mi sembra allungare il termine così lontano da non essere più utile. La mia sensazione è che la maggior parte degli economisti che si considererebbero contrari alla «politica industriale» siano anche sostenitori di almeno i primi due o tre livelli di politica di cui sopra, cioè le basi di un’economia forte, compreso il sostegno alla ricerca e allo sviluppo. Invece, concentrerei il termine «politica industriale» su sussidi o barriere commerciali rivolte a determinate aziende o industrie.
A volte questo tipo di politica industriale ha funzionato. Ci sono molti esempi locali in cui il sostegno (o almeno l’opposizione non attiva) da parte del governo era necessario per far prosperare un’azienda su larga scala, tra cui la formazione specializzata per i lavoratori, gli investimenti infrastrutturali, la disponibilità di terreni, un centro di ricerca locale, le agevolazioni fiscali locali («finanziamento dell’incremento fiscale») e così via. Naturalmente, ci sono anche molti casi in cui il governo locale ha cercato di stendere il tappeto rosso per un’azienda e ha fatto saltare un sacco di soldi senza molto successo. Come uno dei tanti esempi, alcuni ricorderanno nel 2018 quando il presidente Trump ha annunciato con fanfara che Foxconn avrebbe costruito un gigantesco impianto di produzione nel Wisconsin centrale, cosa che non è mai avvenuta.
Allo stesso modo, ci sono alcuni esempi in tutto il mondo di dove i paesi hanno utilizzato tariffe e quote di importazione, insieme a tutte le altre tecnologie, forza lavoro e fasi infrastrutturali qui menzionate, per aiutare a costruire un’industria nazionale, che nel tempo è diventata un leader globale. Ma nei casi che sembravano funzionare, come alcune industrie in Corea del Sud, il sostegno del governo per queste industrie era legato al fatto che l’industria raggiungeva determinati obiettivi per le esportazioni che sarebbero stati competitivi in termini di costi nel mercato mondiale. Se le industrie non raggiungevano gli obiettivi, i sussidi venivano tagliati. E ci sono molti esempi di paesi che hanno bloccato le importazioni semplicemente per sostenere i produttori nazionali
Ma tutti questi tipi di politica industriale avvengono attraverso la politica, e quindi hanno maggiori probabilità di rispondere a una combinazione di potenti interessi speciali in carica e al pio desiderio (dopo tutto, i politici non stanno mettendo in gioco i propri soldi). Molti importanti sforzi di politica industriale sono andati male. Ho scritto qualche anno fa dei miei scrupoli sulla politica industriale:
Ad esempio, nel 1991 Linda Cohen e Roger Noll pubblicarono un libro intitolato The Technology Pork Barrel, che si basava su casi di studio dei tentativi statunitensi di costruire industrie infantili in aerei supersonici, satelliti di comunicazione, una navetta spaziale, reattori di riproduzione, fotovoltaico e combustibili sintetici. Ricordo negli anni ’80 quando il Giappone annunciò con grande fanfara il progetto informatico «Fifth Generation», che poi andò via senza fanfara. Ricordo quando il Giappone era l’esempio lucente di come funzionava la politica industriale negli anni ’70 e negli anni ’80, ma in qualche modo ha improvvisamente smesso di essere un esempio brillante quando l’economia giapponese è entrata in tre decenni di stagnazione a partire dal Brasile ha deciso che sarebbe diventata una potenza produttrice di computer negli anni ’70 e ’80, e quando l’Argentina ha deciso che sarebbe diventata una superpotenza elettronica globale. Ricordo il disastro economico che era la politica industriale dell’Unione Sovietica. Ricordo i luoghi in tutto il mondo che hanno cercato di essere il prossimo «Silicon XXXX», generalmente senza successo.
In definitiva, ogni proposta di politica industriale deve affrontare il problema della disciplina politica. Mentre i livelli di politica industriale vanno oltre le fasi di base come le istituzioni sanitarie e il sostegno alla ricerca e allo sviluppo, e iniziano a concentrarsi su particolari industrie e aziende, quanto è probabile che la politica funzioni? Quali sono gli obiettivi intermedi che verranno utilizzati per giudicare se la politica influisca sul settore come desiderato? La politica sarà interrotta se gli obiettivi intermedi non vengono soddisfatti? Più vicino è la politica industriale che può essere catturata dalle imprese di una determinata azienda o settore, le tensioni politiche
C’è spesso una forte dose di ironia nella politica industriale. Negli anni ’50, il capo della General Motors fu nominato Segretario della Difesa. La storia dice che quando gli è stato chiesto se poteva separare gli interessi di General Motors dall’interesse più ampio della nazione, ha risposto: «Ciò che è buono per General Motors è buono per il paese». La linea è stata citata per decenni per mostrare come esempio di un atteggiamento eccessivamente pro-business. (La storia non è accurata, come ho descritto qui.) Ma quando la General Motors aveva bisogno di un sussidio governativo per sopravvivere durante la Grande Recessione, molte persone hanno poi sostenuto che ciò che era General Motors era un bene per il paese. Allo stesso modo, l’attuale politica industriale degli Stati Uniti favorisce sussidi multimiliardari direttamente per le società di Intel e TSMC, sulla base che «gli interessi delle fabbriche nazionali di semiconduttori sono buoni per il paese».
C’è una vecchia frase che «il governo dovrebbe guidare, non remare». L’idea è che il ruolo utile sia quello di stabilire politiche come istituzioni appropriate, nonché incentivi per l’innovazione in generale e per settori specifici. Ma quando il governo entra nel business dei sussidi diretti e delle tariffe, il pericolo di incentivi politici che iniziano a prevalere su una politica economica sensata inizia a diventare un rischio maggiore.
Questi e altri problemi sono stati al primo posto per me ultimamente, perché il numero più recente del Journal of Economic Perspectives, dove lavoro come caporedattore, ha pubblicato un «Simposio sulla politica industriale» nel numero dell’autunno 2024. Come per tutti i contenuti e gli archivi JEP, i documenti sono liberamente disponibili online:
- «Politica industriale a leazione per i paesi in via di sviluppo: c’è un modo per scegliere i vincitori?» di Tristan Reed
- «L’economia politica della politica industriale», di Réka Juhász e Nathan Lane
- «Politica industriale: lezioni dalla costruzione navale», di Panle Jia Barwick, Myrto Kalouptsidi e Nahim Bin Zahur
- «Semiconduttori e politica industriale moderna», di Chad P. Bown e Dan Wang
- «Rapporto di Alexander Hamilton sulla produzione e la politica industriale», di Richard Sylla
Questo articolo è ripreso e tradotto da Conversable Economist.
