Finanza Sostenibile

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di Giuseppe Montalbano

Verso una legge europea sul clima? La priorità della presidenza portoghese dell’UE

Giuseppe Montalbano

11 gennaio 2021

Verso una legge europea sul clima? La priorità della presidenza portoghese dell'UE

L’approvazione della legge europea sul clima è una priorità della presidenza portoghese dell’UE. Quali gli obiettivi e il dibattito in corso relativi a questa iniziativa cardine dell’agenda europea per la riconversione ecologica?

La presidenza portoghese del Consiglio dell’Unione europea si apre con l’impegno a finalizzare entro la fine di giugno la “legge europea sul clima”. Un obiettivo tanto ambizioso quanto incerto. La proposta, avanzata dalla Commissione nel marzo del 2020, intende tradurre in un quadro normativo comunitario l’impegno preso dall’UE per il raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050, nel rispetto degli accordi della Conferenza delle Nazioni Unite di Parigi del 2015 (COP21).

L’iniziativa mira a vincolare gli Stati Membri a un programma di contenimento delle emissioni di gas serra tale da garantirne, entro il 2030, la riduzione del 55% rispetto ai livelli del 1990. Lo scorso dicembre il Consiglio dell’UE ha raggiunto un accordo dai tratti problematici, in un difficile equilibrio fra gli obiettivi della Commissione e le resistenze dei governi dell’Europa centrale e orientale il cui sviluppo è legato all’industria carbonifera.

I negoziati aperti fra il Consiglio e il Parlamento europeo appaiono in salita. Una maggioranza di parlamentari si fa portavoce di obiettivi e condizioni ben più ambiziosi di quelli avanzati dall’accordo fra i governi europei e dalla stessa Commissione. Da questa partita dipende la credibilità dell’intera agenda UE per il Green Deal, nonché il futuro dei sistemi di sviluppo dei Paesi membri.

L’impegno della presidenza portoghese dell’UE

Fra le priorità dell’agenda portoghese alla presidenza semestrale dell’UE, dal gennaio al giugno 2021, compare la finalizzazione della legge europea sul clima. Il ministro dell’ambiente portoghese João Pedro Matos Fernandes si è detto sicuro che la legge verrà approvata entro la fine di giugno, rappresentando la “grande priorità” del semestre di presidenza.

Un’immancabile e abbondante dose di ottimismo che tradizionalmente caratterizza le dichiarazioni di inizio presidenza e che si scontra con le divergenze ancora sostanziali fra i governi europei in merito alla rigidità dei vincoli e obiettivi da porre nel progetto di regolamento UE. Difficoltà ben presenti al ministro portoghese, che si è premurato di chiarire alla stampa come il nuovo quadro normativo europeo debba “riconoscere che i paesi dell’UE partono da livelli differenti” e che quindi non si possa pretendere che tutti i 27 Stati membri azzerino le proprie emissioni entro il 2050.

Il riferimento è in particolare ai Paesi dell’Europa centrale e orientale, a cominciare dalla Polonia, in cui le industrie estrattive e altamente inquinanti svolgono un ruolo di primo piano nello sviluppo economico, e che non intendono essere penalizzati da un sistema restrittivo in materia di controllo delle emissioni. Agli interessi nazionali di questi governi fanno il paio le pressioni esercitate dalle grandi compagnie energetiche ed estrattive a livello europeo e globale, in prima linea per scongiurare l’introduzione di un quadro comunitario di divieti e sanzioni tale da comprometterne profitti e competitività.

Ma cosa prevede la proposta di una legge europea per il clima?

La proposta della Commissione

Lo scorso marzo 2020, come iniziativa chiave del Green Deal europeo, la Commissione ha adottato la proposta di una “legge europea per il clima” con cui stabilire tramite un regolamento UE interventi e procedure rivolte agli Stati Membri per il raggiungimento della neutralità climatica (l’azzeramento di nuove emissioni di gas serra) entro il 2050. La novità e importanza dell’iniziativa consiste proprio nel dispositivo normativo proposto: gli impegni presi dall’UE a livello politico verrebbero tradotti sul piano legale attraverso un regolamento comunitario, cioè una legge vincolante e direttamente applicabile in tutti i Paesi membri.

Nella proposta, la Commissione sarebbe autorizzata ad adottare atti delegati con cui fissare l’agenda e il programma di misure richiesto ad ogni singolo Stato membro per la riduzione delle emissioni legate all’industria carbonifera. Nella definizione di tale percorso di decarbonizzazione delle economie nazionali, la Commissione dovrà tenere conto dei fattori legati a una transizione ecologica “equa” dal punto di vista sociale, alla competitività internazionale dell’UE e agli sviluppi tecnologici nel settore.

I progressi compiuti dagli Stati membri rispetto alla tabella di marcia per la neutralità climatica sarebbero quindi valutati dalla Commissione ogni cinque anni, a partire dal settembre 2023, sulla base dei dati e informazioni raccolte dall’agenzia europea per l’ambiente e fornite dai governi nel quadro del regolamento per la governance dell’Unione energetica europea. Nel caso in cui le misure adottate dai paesi membri fossero difformi dal programma stabilito, la Commissione avrebbe facoltà di inoltrare raccomandazioni e richieste correttive specifiche ai singoli governi, complementari a quelle formulate in relazione al coordinamento macro-economico e fiscale all’interno del semestre europeo.

Come si legge nell’articolo 6 della proposta approvata dal Consiglio, però, agli Stati Membri viene di fatto permesso di non accogliere le raccomandazioni della Commissione, a patto di fornire “le proprie motivazioni” in tale scelta. In questo modo, di fatto, il rispetto degli obiettivi relativi alla riduzione delle emissioni viene sostanzialmente lasciato alla discrezione dei governi e ai meccanismi di pressione politica interni all’UE, in assenza di incentivi e sanzioni formali.

L’adozione del regolamento europeo rischia così di essere svuotata dall’interno: da un lato si utilizza una norma formalmente vincolante per tutti i governi; dall’altro si depriva questa norma di ogni strumento formale per assicurare il pieno rispetto degli obiettivi sanciti da essa. In questo modo una “legge europea” sul clima rischia di restare un dispositivo largamente simbolico o altamente depotenziato, soggetto ai rapporti di forza fra istituzioni e governi europei.

Il compromesso del Consiglio e la sfida del Parlamento

In una revisione della proposta di regolamento pubblicata lo scorso settembre, la Commissione ha messo nero su bianco l’obiettivo minimo di una riduzione delle emissioni pari 55% rispetto ai livelli del 1990, da raggiungere per il 2030. Si arriva così al compromesso raggiunto il 10-11 dicembre in seno al Consiglio europeo: un accordo che riflette sostanzialmente l’approccio e gli obiettivi della Commissione. Nelle sue conclusioni, la presidenza del Consiglio chiarisce come l’obiettivo di riduzione delle emissioni per il 2030 “deve essere raggiunto in forme tali da preservare la competitività dell’UE e tenendo conto dei differenti punti di partenza degli Stati membri, delle specifiche circostanze nazionali e delle possibilità di riduzione delle emissioni”.

Inoltre il Consiglio riconosce e rispetta il “diritto degli Stati Membri di decidere la propria combinazione di politiche energetiche e di scegliere le tecnologie più appropriate per raggiungere collettivamente l’obiettivo del 2030”. In sostanza, quindi, l’intesa fra i governi è quella di continuare ad avere amplissimi margini di discrezionalità in merito alle politiche e tecnologie da mettere in campo, nonché di avere carta bianca sui livelli emissioni in base alle “specificità” nazionali. Le posizioni del Parlamento europeo appaiono in controtendenza e mirano alla formulazione di obiettivi più ambizioni, unitamente alla definizione di sanzioni specifiche per i governi inadempienti.

Lo scorso ottobre il Parlamento di Strasburgo ha votato un emendamento con cui si ridefinisce la soglia di riduzione per il 2030, aumentandola al 60% rispetto al 1990. Inoltre, nello stesso emendamento, il Parlamento propone che il raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050 debba essere raggiunto individualmente, dai singoli Stati, e non dall’UE nel suo insieme, come nella proposta della Commissione. In questo modo si andrebbe a scongiurare il mancato rispetto degli impegni verso la neutralità climatica da parte di alcuni Stati.

Altre richieste sul tavolo dei negoziati aperti fra Consiglio dell’UE e Parlamento riguardano la creazione di un’agenzia scientifica indipendente per monitorare il rispetto da parte dei singoli Stati degli impegni sanciti dalla legge europea sul clima, insieme all’introduzione di sanzioni formali per i governi che li vìolino. Richieste che darebbero sostanza ed efficacia a una legge europea sul clima, ma su cui pare non possa esservi al momento un consenso politico a livello intergovernativo. L’ottimismo della presidenza portoghese potrebbe restare ancora una volta sulla carta e sulle fotografie di rito.

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